یادداشت مهمان – محمود بازاری؛ مدیرکل اسبق دفتر توسعه صادرات کالا سازمان توسعه تجارت ایران: در شرایط اقتصادی کنونی که با محدودیت‌های منابع ارزی، تحریم‌ها، نوسانات درآمد نفت و نیاز به تأمین مالی واردات مواجه هستیم، اهمیت صادرات غیرنفتی به شدت افزایش یافته است. سیاستگذاری در حوزه صادرات دیگر نمی‌تواند تحت تأثیر تصمیمات مقطعی، سلیقه‌ای و فاقد ارزیابی کارشناسی قرار گیرد. صادرات غیرنفتی باید به‌عنوان یک «زنجیره راهبردی تولید، ارزآوری، اشتغال و حضور در بازارهای جهانی» در نظر گرفته شود و نه صرفاً مجموعه‌ای از بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های اداری.
واقعیت این است که مزیت صادراتی یک کشور تنها به منابع طبیعی، نیروی کار یا ظرفیت تولید وابسته نیست، بلکه ثبات مقررات، پیش‌بینی‌پذیری سیاست‌ها، هزینه‌های مبادله و کیفیت تصمیمات دولت نیز جزو عوامل مؤثر در مزیت رقابتی صادراتی به شمار می‌روند. صندوق بین‌المللی پول نیز در بررسی‌های خود درباره اقتصاد ایران، «بوروکراسی و بی‌ثباتی سیاستی» را از محدودیت‌های عمده رقابت‌پذیری صادراتی دانسته و بر لزوم اصلاحات ساختاری برای توسعه و تنوع صادرات غیرنفتی تأکید کرده است.
یکی از مشکلات اساسی در سیاستگذاری تجارت خارجی، تبدیل ضابطه‌گذاری به هدف به جای استفاده از ضابطه به‌عنوان ابزاری برای تحقق هدف است. در چنین شرایطی ممکن است قانونی، بخشنامه‌ای یا دستورالعملی با هدف حل یک مشکل تدوین شود، اما به دلیل عدم مطالعه زنجیره ارزش، شناخت ناکافی از بازارهای هدف، نبود ارزیابی اثرات اقتصادی و عدم مشارکت فعال بخش خصوصی، خود به مانعی جدید در مسیر صادرات تبدیل گردد. نمونه‌ای از این خطای سیاستی زمانی رخ می‌دهد که یک مقرره، بدون تفکیک میان کالاهای با ارزش افزوده بالا، بازار صادراتی پایدار، ظرفیت ارزآوری و مزیت رقابتی با سایر کالاها، برخورد یکسان داشته باشد. نتیجه این امر آن است که سیاستگذار به جای هدایت منابع به سمت صادرات رقابت‌پذیر، عملاً انگیزه تولیدکننده و صادرکننده را تضعیف می‌کند.
تجربه تاریخی ایران نیز نشان داده است که تغییرات در سیاست ارزی و مقررات بازگشت ارز می‌تواند به‌طور مستقیم بر رفتار صادرکنندگان و ساختار تجارت غیرنفتی تأثیر بگذارد. به‌عنوان مثال، در دوره‌های مختلف، الزامات بازگشت و واگذاری ارز صادراتی تغییرات قابل‌توجهی داشته است. سیاستگذاری بدون «اولویت صادراتی» سؤال اساسی این نیست که «چه کالایی صادر می‌شود؟» بلکه باید پرسید کدام کالا، به کدام بازار، با چه میزان ارزش افزوده، چه مقدار ارزآوری خالص و با چه ظرفیت تداوم صادراتی باید مورد حمایت قرار گیرد؟ اگر پاسخ روشنی برای این پرسش وجود نداشته باشد، وضع مقررات متعدد الزاماً به توسعه صادرات منجر نخواهد شد.
راهبرد صادرات غیرنفتی باید میان کالاها و بازارها تمایز قائل شود و منابع سیاستگذاری را به سمت حوزه‌هایی هدایت کند که دارای ترکیبی از ویژگی‌های زیر هستند: ارزآوری خالص و پایدار؛ ارزش افزوده داخلی بالا؛ قابلیت توسعه بازار؛ مزیت نسبی و رقابتی؛ امکان ارتقای فناوری و کیفیت؛ ظرفیت ایجاد اشتغال؛ امکان ورود به زنجیره‌های ارزش منطقه‌ای و جهانی؛ و قابلیت کاهش وابستگی به صادرات مواد خام. این موضوع اهمیت بیشتری پیدا می‌کند زیرا ساختار صادرات ایران همچنان به منابع طبیعی وابستگی بالایی دارد و توسعه صادرات مستلزم تنوع‌بخشی به محصولات و بازارهای صادراتی است.
برخی تبعات سیاستگذاری سلیقه‌ای عبارتند از: ۱. از بین رفتن پیش‌بینی‌پذیری تجارت صادرکننده برای قراردادهای خارجی، تأمین مواد اولیه، تولید، حمل، بیمه و بازاریابی به افق زمانی چندماهه و چندساله نیاز دارد. تغییر ناگهانی ضابطه می‌تواند اقتصادی بودن یک قرارداد را از بین ببرد. ۲. تنبیه صادرکننده به جای اصلاح فرآیند. اگر مشکل در یک بخش از تجارت خارجی ناشی از تخلف، کم‌اظهاری یا سوءاستفاده باشد، راه‌حل منطقی، اصلاح همان فرآیند و هدف‌گیری متخلف است؛ نه اینکه کل جامعه صادرکنندگان با مقررات عمومی و محدودکننده مواجه شوند. ۳. از دست رفتن بازارهای خارجی. بازار خارجی به‌آسانی به دست نمی‌آید. اگر صادرکننده ایرانی به دلیل تغییر مقررات داخلی نتواند تعهد خود را در برابر خریدار خارجی اجرا کند، رقیب خارجی جای او را خواهد گرفت و بازگشت به آن بازار ممکن است بسیار پرهزینه یا حتی غیرممکن باشد. ۴. کاهش سرمایه‌گذاری صادرات‌محور. سرمایه‌گذار زمانی به توسعه ظرفیت تولید صادراتی اقدام می‌کند که بتواند قواعد بازی را پیش‌بینی کند. سیاست‌های متغیر، ریسک سرمایه‌گذاری را بالا می‌برد و سرمایه را به سمت فعالیت‌های کوتاه‌مدت و غیرمولد سوق می‌دهد. ۵. تضعیف مزیت‌های واقعی ایران. ایران در حوزه‌هایی مانند محصولات کشاورزی، صنایع غذایی، پتروشیمی و شیمیایی، مصالح و سنگ، صنایع معدنی، برخی محصولات صنعتی و خدمات فنی و مهندسی ظرفیت‌های صادراتی متفاوتی دارد. اما مزیت بالقوه زمانی به مزیت صادراتی واقعی تبدیل می‌شود که سیاست‌های تجاری، ارزی، مالیاتی، گمرکی و تولیدی در یک جهت حرکت کنند.
بنابراین اصلاح سیاستگذاری صادراتی باید از «ضابطه‌محوری» به «مزیت محوری» تغییر کند. هر قانون، مقرره یا بخشنامه مؤثر بر صادرات باید پیش از تصویب حداقل پنج سؤال را پاسخ دهد: – این مقرره چه هدف صادراتی دارد؟ – چه مقدار ارزآوری ایجاد یا حفظ می‌کند؟ – بر کدام گروه از صادرکنندگان و تولیدکنندگان اثر می‌گذارد؟ – اثر آن بر بازارهای خارجی و رقبا چیست؟ – و آیا هزینه اجرای آن از منافع اقتصادی آن بیشتر نیست؟ از این منظر، کشور به یک «نظام ارزیابی اثرات مقررات صادراتی» نیاز دارد؛ نظامی که پیش از وضع هر مقرره، آثار آن را بر صادرات، ارزآوری، تولید، اشتغال، بازارهای هدف و زنجیره تأمین بررسی کند. همچنین باید نقشه مزیت‌های صادراتی ایران به‌صورت مستمر به‌روزرسانی شود؛ به‌گونه‌ای که مشخص کند کدام کالاها و خدمات در کدام بازارها بیشترین ظرفیت توسعه و عمر ماندگاری دارند و سیاست‌های حمایتی، زیرساختی، ارزی و تجاری بر اساس آن اولویت‌بندی شوند.
اجمالاً اینکه مسئله صادرات ایران فقط کمبود تولید یا بازار نیست؛ بخشی از مسئله، کیفیت سیاستگذاری است. مقرراتی که بدون شناخت کافی از زنجیره تولید و تجارت، بدون ارزیابی آثار و پیامدها و بدون توجه به اولویت‌های ارزآوری وضع شوند، می‌توانند حتی مزیت‌های موجود کشور را نیز به ضد مزیت تبدیل کنند. در شرایطی که توسعه صادرات غیرنفتی برای تنوع‌بخشی به منابع ارزی و کاهش آسیب‌پذیری اقتصاد اهمیت دارد، سیاستگذاری صادراتی باید از «تصمیمات موردی و واکنشی» به سمت طراحی سیاست صنعتی ـ تجاری مبتنی بر داده‌های واقعی، اولویت‌بندی مزیت‌های کالا ـ بازار، ثبات مقررات، حذف ضوابط و رویه‌های دست و پاگیر و ارزیابی مستمر عملکرد حرکت کند. نهایتاً اینکه صادرات پایدار با صدور بخشنامه‌های متعدد ایجاد نمی‌شود بلکه با سیاستگذاری هوشمند، ثبات قواعد و تبدیل مزیت‌های بالقوه کشور به مزیت رقابتی پایدار شکل می‌گیرد. ابزارهای نوین در دنیای امروز یکی از مولفه‌های مهم و ضروری برای تبدیل مزیت‌ها به صادرات و ارزآوری عملیاتی است.
